ГЧП

ГЧП как альтернатива

Дата Дек 26, 16 • Нет комментариев

Проекты в рамках государственно-частного партнерства не должны превращаться для частного инвестора в социальную нагрузку. В статье «Альтернативный механизм»...
Pin It

Главная » Журнал «Управление Бизнесом» №33 » ГЧП как альтернатива

Проекты в рамках государственно-частного партнерства не должны превращаться для частного инвестора в социальную нагрузку.

Владимир Килинкаров

Владимир Килинкаров, к.ю.н., партнер, руководитель практики публично-частного партнерства Maxima Legal

В статье «Альтернативный механизм» (см. «Управление бизнесом» № 32) мы дали общее представление о том, что такое публично-частное, или, как чаще говорят, государственно-частное, партнерство (ГЧП). Для простоты под этим понятием с точки зрения российского законодательства можно понимать, во-первых, концессионные соглашения, регламентированные № 115-ФЗ от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях». Во-вторых, соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, предусмотренные № 224-ФЗ от 13 июля 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Кроме того, к ГЧП можно относить соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенные
по региональному законодательству до 1 января 2016 года, когда вступил в силу закон 224-ФЗ, и структурированные как по модели концессии, так и по модели ГЧП. В зависимости от контекста под ГЧП можно также понимать конкретный вид договоров – соглашения о ГЧП, предусмотренные законом 224-ФЗ.

Более общим подходом к ГЧП как публично-частному взаимодействию в широком смысле можно в данном случае пренебречь: он не имеет большого практического значения и приводит скорее к путанице, нежели к более четкому пониманию рассматриваемого механизма.

Не как у всех

Следует оговориться, что российский законодатель, как водится, избрал особый путь и законом 224-ФЗ ввел отличную от других стран концепцию публично-частного партнерства. В традиционном, принятом во многих государствах понимании термин ПЧП (public-private partnerships, PPP) обозначает те особые проекты публично-частной кооперации, в которых возврат инвестиций происходит за счет публичного партнера, в отличие от концессий, при которых возврат инвестиций осуществляется частным партнером за счет сбора платы с потребителей.

В трактовке нового федерального закона под государственно-частными и муниципально-частными партнерствами понимаются проекты ПЧП, реализуемые исключительно по модели частной собственности на объект инфраструктуры, а все остальное называется концессиями, под которые подпадают как традиционные концессии, так и традиционные для западных стран проекты ПЧП, основанные на публичной собственности. В целом текстуально закон о ПЧП во многом напоминает закон о концессионных соглашениях, поэтому в российских условиях вполне можно было объединить оба закона в один, назвав его Федеральный закон «О публично-частных партнерствах в Российской Федерации». К слову, подобным образом изначально поступали российские регионы, принимавшие собственные законы о ГЧП, в которых под государственно-частными партнерствами понимались как концессии, так и ПЧП (PPP) в узком смысле.

Проблема концепции российского федерального законодательства о ГЧП обусловлена историей его принятия. Закон 224-ФЗ принимался в сложных условиях, став своего рода компромиссом, результатом острой дискуссии между теми, кто не желал его принятия, не вполне понимая, что такое ГЧП, и считая данный закон угрозой системе государственных закупок, и теми, кто боролся за расширение возможных форм и моделей публично-частного партнерства, ратовал за принятие гибкого и рамочного закона. В условиях экономического и геополитического кризиса, когда ряд наших системообразующих банков был отключен от международного финансирования, отечественная инфраструктура начала испытывать еще большую нехватку инвестиций, и стало понятно, что закон о ГЧП действительно необходим. В силу стечения обстоятельств и значительного противодействия со стороны критиков ГЧП решено было принять закон в усеченном и максимально жестком виде – пришли к выводу, что «лучше такой закон, чем никакого», ведь, в конце концов, легче потом вносить поправки и донастраивать механизм, чем собирать его «с нуля».

ГЧП – не панацея

Если переходить непосредственно к вопросу о том, где ГЧП (концессии) работают, а где нет, в каких случаях этому механизму действительно следует отдавать приоритет и какие требования предъявляет данный механизм к частному инвестору и публичной стороне, то очевидно, что ГЧП дает возможность структурировать различные инфраструктурные проекты, но далеко не все. Да, этот механизм позволяет привлечь частного инвестора своими гарантиями и преференциями, возможностью софинансирования проекта из бюджета и передачи публичной стороне отдельных рисков. С одной стороны, этим и объясняется повышенное внимание к ГЧП со стороны властей и включение проектов ГЧП в утвержденный Агентством стратегических инициатив Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе – по сути, реализация проектов ГЧП напрямую отражается на рейтинге руководителя субъекта РФ. С другой стороны, ГЧП интересно тем, что дает публичному партнеру гораздо больше инструментов и рычагов воздействия на инвестора, контроля за исполнением соглашения, нежели аренда или приватизация, причем как с возможностью передачи объекта в собственность частного партнера (соглашения о ГЧП), так и с возможностью оставить объект в государственной (муниципальной) собственности (концессия).

ГЧП

Российский законодатель, как водится, избрал особый путь и законом 224-ФЗ ввел отличную от других стран концепцию публично-частного партнерства

Да, ГЧП имеет много плюсов для публичного партнера, но значит ли это, что надо пытаться выстраивать по данному образцу все инвестиционные проекты подряд? Даже если объект инфраструктуры подпадает под предусмотренные законодательством перечни объектов ГЧП (концессии), следует ли отсюда однозначный вывод о том, что проект нужно реализовывать по этой модели? Ответ – нет, не следует. ГЧП отнюдь не является универсальным средством, это не панацея от всех бед. Данный механизм предполагает вовлечение в подготовку и реализацию проекта различных участников (органов власти, государственных/муниципальных предприятий, банков, инвесторов, строителей, операторов, потребителей, населения), необходимость учета различных мнений и интересов, четко сбалансированное распределение ресурсов и рисков. В действительности государственно-частное партнерство – сложный и дорогой инструмент, который при неправильном обращении способен в лучшем случае привести к банкротству частного партнера, а при более негативном раскладе даже разрушить экономику региона. С другой стороны, ГЧП в хороших руках способно эффективно решить сложную инфраструктурную проблему, создать сотни рабочих мест, привлечь миллиарды частных инвестиций, не говоря уже о тех случаях, когда оно попросту является единственным возможным решением возникшей проблемы. Давайте остановимся на тех сугубо практических моментах, которые нужно учитывать при выборе механизма ГЧП для реализации проекта.

Коммерческий проект, но не социальная нагрузка

Многие профильные органы власти в регионах озабочены утвержденной правительством РФ методикой оценки эффективности проектов ГЧП, реализуемых по закону 224-ФЗ, и определения их сравнительного преимущества. Предполагается, что при принятии решения о возможности реализации проекта с использованием механизма ГЧП необходимо сравнить его по определенным критериям с государственными закупками (то есть за счет бюджетных средств), которые в конце концов, если принимать во внимание весь срок реализации проекта (обычно 10–30 лет) и возможность привлечения бюджетных кредитов на выгодных условиях, могут оказаться дешевле и выгоднее для региона. При этом иногда забывают, что проект должен быть эффективен прежде всего для инвестора и последний должен оценивать его в сравнении с более простыми механизмами, не предполагающими столь тесного тандема с государством, – такими, как аренда на инвестиционных условиях. Аренда предлагает понятное распределение инвестиционных и операционных рисков – они полностью ложатся на инвестора, который в значительно меньшей степени контролируется публичной стороной. Если инвестору нужен только земельный участок и не нужен партнер в лице государства, то, возможно, это верный признак того, что ГЧП не лучший вариант для такого проекта.

Конечно, публичная сторона может настоять на использовании государственно-частного партнерства в случае, если вопрос (тип инфраструктуры) является очень чувствительным для соответствующей территории и над ним не хотелось бы терять контроль. Однако в этом случае проект должен быть гарантированно эффективен и выгоден инвестору, а рентабельность его рассчитана с большим запасом. Проект не должен превратиться для частного партнера в социальную нагрузку, он должен всегда сохранять оптимизм и интерес к дальнейшему участию в проекте, должен стремиться к сохранению стабильности и эффективности эксплуатации объекта. Обеспечение этого – задача (риск) не только частного партнера, но и публичной стороны, поэтому последняя должна уделять серьезное внимание этому вопросу при подготовке проекта и тщательно анализировать все составляющие его  финансовой модели.

Матрица рисков

ГЧП работает там, где, во-первых, регион (или иной публичный партнер – муниципалитет, Российская Федерация) испытывает явную и объективную потребность в определенном объекте инфраструктуры и, во-вторых, у бюджета нет средств, чтобы реализовать проект без привлечения частных инвестиций. Если у бюджета есть соответствующие возможности, проще и дешевле будет нанять частного оператора, используя аутсорсинговую модель государственных закупок (включая, если применимо, контракты жизненного цикла). Если нет явного интереса, то рано или поздно частный инвестор рискует не получить от публичного партнера то, на что он рассчитывал при заключении соглашения ГЧП (бюджетное финансирование, гарантии, преференции, содействие, иные меры поддержки), ведь у органов власти может легко пропасть стимул и интерес к проекту. Здесь с учетом долгосрочности проектов ГЧП (обычно 15–30 лет) во весь рост встает проблема преемственности власти, сменяемости и ротации в руководстве региона (муниципального образования).

ГЧП

ГЧП – сложный и дорогой инструмент, который при неправильном обращении способен в лучшем случае привести к банкротству частного партнера

В-третьих, для того, чтобы ГЧП имело реальный смысл, у частного партнера должны быть четкие основания для передачи части рисков публичному партнеру. Чаще всего финансовая и юридическая модели проекта показывают, что для его реализации необходимо передать публичной стороне частично риск финансирования проекта и (или) риск получения выручки, что выражается в предоставлении частному партнеру капитальных и эксплуатационных грантов, обеспечении минимального гарантированного дохода (субсидии), предоставлении суверенных гарантий. Распределение рисков между частной и публичной стороной отражается в подробной матрице рисков по проекту, а соответствующие обязательства сторон закрепляются в тексте проектных соглашений (концессионного соглашения, соглашения о ГЧП, прямого соглашения между частным, публичными партнерами и финансирующей организацией).

Нужно понимать, что у каждого решения есть побочный эффект. В случае с ГЧП для частной стороны он проявляется в том, что инвестор теряет значительную долю самостоятельности, попадает под жесткий контроль публичной стороны, которая в силу прозрачности проекта, доступа к документам и финансовой информации имеет возможность разглядывать проект и частного партнера «под микроскопом», принимая при необходимости соответствующие оперативные меры. Поэтому ГЧП – далеко не идеальная бизнес-модель, это компромиссный механизм, намеренно усложненный для эффективной работы с различными рисками, распределяемыми между несколькими сторонами – для создания системы сдержек и противовесов, которые не позволят участникам выйти за пределы намеченной и просчитанной модели сотрудничества. Для частного партнера это не всегда удобно и хорошо, это сложное решение, которое тем не менее всегда должно быть очевидным.

Ключ к успеху

В общем нельзя сказать, что применение механизмов ГЧП всегда эффективно в одних ситуациях или целых секторах инфраструктуры и, наоборот, априори неэффективно в других. Конечно, есть объекты, которые при нехватке бюджетных средств и неготовности инвестора «дарить» инфраструктуру государству в принципе нельзя или нереально возвести иначе как по модели концессии или ГЧП (объекты водоснабжения и водоотведения, объекты теплоснабжения, автодороги, школы, детские сады и др.). Но в остальном, как показывает практика, один и тот же механизм применительно к одному и тому же виду инфраструктуры может в зависимости от конкретных условий и обстоятельств определенного региона быть более или менее применим и эффективен.

Одно можно сказать уверенно: любое государственно-частное партнерство – большой клубок из участников проекта, так называемых стейкхолдеров – органов власти, государственных/муниципальных предприятий и учреждений, инвесторов, подрядных компаний, операторов, банков, потребителей, населения и общественных организаций, – из их интересов, а также различных экономических, политических, социальных, природных условий и соответствующих рисков. Данные риски нужно учитывать, хэджировать, распределять, и это работа не из легких. Она требует, во-первых, опыта инвестора и оператора в реализации проектов в соответствующей сфере инфраструктуры, во-вторых, участия квалифицированных юридических, финансовых и технических консультантов, в-третьих, наличия опытной проектной команды у публичного партнера, а в-четвертых, значительных средств и времени (не менее 4–6 месяцев) на подготовку проекта.

Мы не говорим уже о том, что сложность проекта предопределяет его высокую стоимость: чтобы проект был рентабельным и окупал расходы на его подготовку в обозримом будущем, обычно мы рекомендуем рассматривать возможность использования ГЧП в проектах с объемом инвестиций не менее 500 млн рублей. Банки чаще всего берутся финансировать проекты ГЧП с объемом инвестиций не менее 1–2 млрд рублей. Это весьма показательно, хотя из каждого правила есть исключения. Нам, к примеру, известны хорошие проекты ГЧП стоимостью до 300 млн рублей, но готовились они, как правило, квалифицированными региональными командами, уже имеющими опыт в этой сфере и готовыми охотно переносить данный опыт на проекты меньшего масштаба.

Таким образом, успех проекта ГЧП во многом предопределяется его качественной подготовкой, в рамках которой должны быть выявлены все потенциальные проблемы и риски с перспективой на несколько десятилетий вперед. Должны быть определены и учтены интересы всех участников проекта (указанных выше стейкхолдеров, включая потребителей и население), способных повлиять на реализацию проекта, предложено грамотное техническое и операционное решение, четко и с запасом рассчитана финансовая модель, подготовлены понятные, сбалансированные матрица рисков и проектные соглашения.

Однако даже при грамотной подготовке проекта человеческий фактор остается определяющим. В этой связи решающее значение имеют опыт, квалификация и репутация инвестора (оператора), а также наличие у них и публичного партнера квалифицированной проектной команды. Наконец, для устойчивости таких капиталоемких инфраструктурных проектов необходима стабильная экономическая и политическая ситуация как в стране в целом, так и в отдельно взятом регионе. Необходим пресловутый благоприятный инвестиционный климат, который во многом обусловлен доверием бизнеса к местным, региональным и федеральным властям. Учитывая данные условия и нынешнее состояние российской экономики и рынков инфраструктуры, следует признать, что ГЧП в России – для квалифицированных, опытных, инициативных и смелых инвесторов. Благо таковые существуют, и руководство страны по возможности стимулирует и поддерживает их желание вкладывать средства в отечественную инфраструктуру.

Что касается усилий законодателя, то можно всячески приветствовать как большинство вносимых поправок, так и готовность Минэкономразвития продолжать работу в этом направлении. Однако это и неудивительно, если учесть, что отношение объема частных инвестиций в инфраструктуру в проектах ГЧП к номинальному ВВП России составляет менее 1% и данный показатель жизненно необходимо улучшать. В этом смысле усилия властей и темпы совершенствования законодательства, напротив, явно недостаточны.

Тем не менее перспективы развития российского рынка ГЧП, без сомнения, позитивные. В действительности огромный сектор инфраструктуры в России не освоен ни банками, ни пенсионными фондами – количество доступных денежных средств даже внутри страны пока еще существенно превышает объем качественных инфраструктурных предложений со стороны как частных, так и публичных партнеров. Это, с одной стороны, позволяет судить о большом потенциале инфраструктурного рынка в России, а с другой – заставляет говорить не только о потребности в дальнейших законодательных изменениях. Но также (и даже в большей степени) о необходимости структурных реформ в планировании и управлении инфраструктурой в России, необходимости формирования и накопления компетенций на всех уровнях власти и частного бизнеса, формирования проектных команд в регионах, повышения прозрачности и комфорта для потенциальных инфраструктурных инвесторов.

Похожие сообщения

Комментарии закрыты.

Наверх
X