ГЧП как альтернативный механизм

Дата Ноя 24, 16 • Нет комментариев

 Экономическая ситуация не оставляет государству иного выбора, кроме как продвигать все возможные механизмы привлечения частных инвестиций в публичную инфраструктуру....
Pin It

Главная » Журнал «Управление Бизнесом» №32, Сюжет дня » ГЧП как альтернативный механизм

 Экономическая ситуация не оставляет государству иного выбора, кроме как продвигать все возможные механизмы привлечения частных инвестиций в публичную инфраструктуру.

kilinkarovВладимир Килинкаров,

к. ю. н., партнер,

руководитель практики публично-частного партнерства Maxima Legal

 

 

 

 

 

 

Широкая аудитория инвесторов и представителей органов власти, принимающих стратегические решения и участвующих в подготовке и реализации инфраструктурных проектов, нуждается в четком понимании того, что такое государственно-частное партнерство и как оно может (и не может) помочь в решении насущных проблем региона или отдельного муниципального образования.

Проводя круглые столы и консультируя участников региональных инфраструктурных проектов стоимостью в сотни миллионов и миллиарды рублей, на фоне каверзных юридических, финансовых и управленческих проблем, переполняющих сферу инфраструктуры, приходится с удивительной регулярностью сталкиваться с банальным непониманием простых и очевидных вопросов. Важно развеять популярные сомнения и мифы относительно того, что такое ГЧП, когда, кому и зачем оно нужно, а также помочь составить общее представление о государственно-частном партнерстве как механизме реализации крупных инфраструктурных проектов.

 

В трех смыслах

Термин «ГЧП» (государственно-частное партнерство) – калька с английского словосочетания «PPP» (public-private partnership), следуя которому, государственно-частное партнерство правильнее было бы называть «публично-частным партнерством». Этот термин в большей степени соответствует принятым международным стандартам в данной области, национальной практике ведущих экономик мира. И соответствует сложившейся в России и других странах тенденции объединять понятия «государственный» и «муниципальный» в понятие «публичный» – «публичное право», «публичные закупки» и так далее.

 Понятие «ГЧП» («ПЧП») обычно используется в России в одном из трех смыслов. В широком – как любые формы взаимодействия государства и бизнеса в целях решения социально-экономических задач. В узком – как особую закрепленную в законе форму сотрудничества Федерации, субъекта РФ, муниципального образования – с одной стороны, и частного инвестора – с другой, направленную на реализацию совместного инвестиционного проекта в отношении объекта, находящегося в сфере публичного интереса и контроля (как правило, публичной инфраструктуры). Специфика данной формы государственно-частного взаимодействия предопределяется целым рядом признаков, включая объединение ресурсов и особое сбалансированное распределение рисков. Последнее предполагает передачу частному партнеру, с одной стороны, большего объема рисков по сравнению с закупкой товаров, выполнением работ или оказанием услуг для публичных нужд и, с другой стороны, меньшего объема рисков по сравнению с арендой на инвестиционных условиях и тем более приватизацией. Данный баланс рисков закреплен законодательством в форме конкретных видов долгосрочных договоров – концессионного соглашения, а также соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве. Можно спорить относительно возможности отнесения к ГЧП других договорных видов, однако все это не имеет юридического, а потому и большого практического значения.

И, наконец, в еще более узком смысле – как особая договорная форма ГЧП, предусмотренная отдельным законом – соглашением о ГЧП. Такое соглашение имеет ряд отличий от концессионного соглашения, наиболее концептуальным из которых является право собственности на объект инфраструктуры, возникающее у частного партнера, в отличие от концессии, в которой право собственности на объект инфраструктуры всегда остается у публичной стороны (концедента).

Есть и другие отличия, пусть менее концептуальные, но могущие оказать решающее влияние на выбор механизма реализации проекта. Прежде всего, невозможность участия государственных банков и других контролируемых государством компаний в капитале частного партнера и невозможность передачи в ГЧП некоторых видов объектов и, наоборот, возможность передачи других объектов, в отношении которых нельзя заключить концессионные соглашения. Также не могут быть заключены соглашения, предусматривающие предоставление земельных участков, которые находятся в неразграниченной собственности, а также водных, лесных объектов, участков недр, если публичным партнером является субъект РФ или муниципальное образование. Кроме того, после реализации проекта возможно только техническое обслуживание объекта, без его полноценной эксплуатации.

Так или иначе, для простоты можно считать, что государственно-частное (публично-частное) партнерство в России – концессионные соглашения, регламентированные № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, предусмотренные N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», либо соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенные по региональному законодательству до 1 января 2016 года, когда вступил в силу Закон 224-ФЗ, и структурированные как по модели концессии, так и по модели ГЧП. В зависимости от контекста под ГЧП могут также понимать конкретный вид договоров – соглашения о ГЧП, предусмотренные Законом 224-ФЗ.

 

Не все проекты

Государственно-частное партнерство – довольно гибкий юридический инструмент, позволяющий реализовывать проекты в различных сферах публичной инфраструктуры. Конкретные виды объектов, которые могут быть переданы в концессию, предусмотрены Законом о концессионных соглашениях. Аналогично Законом о ГЧП предусмотрен перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены соглашения о ГЧП. Перечни не совпадают: в отношении одних объектов возможно заключение только концессионных соглашений (автодороги, за исключением частных; объекты тепло-, водоснабжения, водоотведения; объекты метрополитена; некоторые оборонные объекты), а в отношении других – только соглашения о ГЧП (частные автодороги, объекты промышленности, линейные объекты связи и коммуникации, воздушные суда, искусственные острова и др.). Таким образом, выбор правовой формы реализации проекта может быть обусловлен, в первую очередь, видом объекта, который необходимо построить или реконструировать.

При этом важно понимать, что обязательным элементом объекта как концессионного соглашения, так и соглашения о ГЧП является недвижимость, которую инвестор обязан либо построить, либо реконструировать. Движимое имущество может быть лишь частью объекта соглашения (вместе с одним или несколькими объектами недвижимости) и лишь при условии, что оно технологически связано с объектом недвижимости и предназначено для осуществления деятельности, предусмотренной таким соглашением. Это не значит, что движимое имущество не может вовлекаться в деятельность по соглашению, однако возможность бюджетного финансирования расходов частного партнера на его создание (приобретение) будет серьезно ограничена.

Баланс ресурсов и рисков, распределяемых в ГЧП-проекте, во многом продиктован теми функциями, которые осуществляет каждая из сторон соглашения. Среди таких функций чаще всего выделяют: проектирование (design), строительство (construction), реконструкцию (rehabilitation), финансирование (financing), владение на праве собственности (ownership), управление (management), эксплуатацию (operation), техническое обслуживание (maintenance), передачу права владения и пользования (leasing), передачу права собственности (transfer). Из этих функций можно, как из конструктора, сложить различные модели ГЧП, однако наше законодательство принципиально ограничивает спектр тех моделей, которые могут структурироваться как в концессионной форме, так и в форме соглашений.

В частности, обязательными элементами концессионного соглашения являются строительство или реконструкция объекта частным партнером (концессионером), полное или частичное финансирование создания и эксплуатации объекта частным партнером, право собственности публичного партнера (концедента) в отношении объекта, предоставление частному партнеру права владения и пользования объектом для его эксплуатации, а также, собственно, эксплуатация объекта частным партнером в течение срока действия концессионного соглашения.Соответственно, нельзя заключить концессионное соглашение без обязательства инвестора по строительству или реконструкции объекта, нельзя предусмотреть возникновение права собственности частной стороны на объект даже на короткий срок, нельзя освободить частного партнера от эксплуатации объекта даже при условии, что такой концессионер будет осуществлять техническое обслуживание объекта, – он должен осуществлять деятельность с использованием данной инфраструктуры (например, образовательную, медицинскую деятельность, деятельность по перевозке пассажиров городским транспортом и т. п.).

В соглашениях о ГЧП, напротив, частный партнер может осуществлять только техническое обслуживание объекта, который в этом случае должен быть предоставлен публичному партнеру во владение и пользование для осуществления эксплуатации; право собственности на объект соглашения должно принадлежать частному партнеру (хотя бы в течение определенного соглашением срока). Как и в случае с концессиями, финансирование создания объекта полностью или частично должно лежать на плечах частного инвестора, что позволяет говорить о ГЧП как альтернативном механизме привлечения частных инвестиций в публичную инфраструктуру.

 

Чем ГЧП лучше?

Каковы альтернативы и чем обусловлен выбор ГЧП по сравнению с другими формами частного софинансирования публичной инфраструктуры? В отличие от аренды на инвестиционных условиях или приватизации, этот формат дает публичному партнеру гораздо больше инструментов и рычагов воздействия на инвестора, контроля за исполнением соглашения, причем как с возможностью передачи объекта в собственность частного партнера (соглашения о ГЧП), так и с возможностью оставить объект в государственной (муниципальной) собственности. Кроме того ГЧП позволяет более гибко структурировать создание объекта и его эксплуатацию частным партнером, эффективно распределять функции по эксплуатации инфраструктуры и ее техническому обслуживанию.

Частному партнеру механизм ГЧП интересен, в первую очередь, исходя из возможности софинансирования проекта государственным или муниципальным бюджетом, а также с точки зрения привлечения более дешевых банковских кредитов: финансирование проектов ГЧП рассматривается как низкорисковое, есть возможность рефинансирования кредитов со стороны Центробанка России. Помимо этого ГЧП допускает передачу публичному партнеру части финансовых и эксплуатационных рисков, включая получение ряда гарантий и преференций, которые дает законодательство в данной сфере для защиты инвестора от недобросовестных действий публичного партнера, от принятия новых нормативных правовых актов, меняющих «правила игры», или иного существенного изменения условий реализации проекта. В частности, речь может идти о возможности включения в соглашение обязанности публичной стороны обеспечить минимальный гарантированный доход (МГД) частного инвестора, о финансовых гарантиях на случай расторжения соглашения и пр.

Кроме того, инвесторов привлекают четко регламентированные и сжатые сроки реагирования и согласования проекта органами власти, а также гипотетическая возможность получить земельный участок или объект для реконструкции без проведения торгов. Это возможно в случае использования механизма так называемой частной (концессионной) инициативы, закрепленной теперь как в Законе о концессионных соглашениях, так и в Законе о ГЧП.

Отсюда следует, что если вам как частному инвестору не принципиальна возможность получения объекта без торгов, если вы готовы подождать дополнительно несколько месяцев, которые требуются для их организации и проведения, если ваш проект не требует финансового участия государства и он не настолько чувствителен и зависим от действий госорганов и стратегии развития территории, да и размер инвестиций сравнительно невелик (к примеру, не превышает 500 млн рублей), и плюс к тому вам не требуются гарантии публичного партнера, то в этом случае вам, возможно, нет смысла использовать механизм ГЧП для реализации проекта.

Тем не менее, следует учитывать, что представители государства могут придерживаться иного мнения по данному вопросу, и вот почему. Всем понятно, что в связи со сложной экономической и геополитической ситуацией российский бюджет переживает не лучшие времена. Если говорить о реальных цифрах, то, по данным российского Центра развития ГЧП, расходы как федерального, так и региональных бюджетов на инфраструктуру снижаются в среднем на 10–15% в год, и в 2016 году совокупное падение составит около 200 млрд рублей. При этом потребность в инфраструктуре не снижается, и чтобы достичь ВВП на уровне около 4%, необходим ежегодный прирост инвестиций в инфраструктуру на уровне 10–12%. Эти обстоятельства не оставляют государству иного выбора, кроме как продвигать все возможные механизмы привлечения частных инвестиций в публичную инфраструктуру. При этом ГЧП отдается явный приоритет, поскольку данный формат позволяет сохранить контроль за объектом, реализацией проекта и предоставлением публичной услуги, а также предполагает использование опыта частного партнера, привносимых им эффективных методов управления и технологий, что, в конечном счете, должно обеспечить более низкую стоимость реализации проекта по сравнению с государственными закупками.

Подтверждением вывода о приоритете ГЧП в рамках региональных стратегий развития является необходимость включения ГЧП как механизма реализации инфраструктурных проектов в инвестиционный план региона, формируемый в обязательном порядке в соответствии с утвержденным Агентством стратегических инициатив Стандартом деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе. Кроме того, рейтинг главы региона определяется на основании ряда показателей, одним из которых является уровень развития государственно-частного партнерства в регионе. Данный показатель определяется тремя основными факторами: развитием институциональной среды, нормативно-правовым обеспечением и опытом реализации проектов в сфере ГЧП.

Таким образом, реализация проектов ГЧП с недавнего времени стала показателем эффективности работы руководства региона, что мгновенно отразилось на интересе органов исполнительной власти к этому механизму.

Похожие сообщения

Комментарии закрыты.

Наверх
X